摘要：行政村村委会是中国国家治理体系的"最后一米"，政策落地、社会稳定、乡村发展均依托于这一最基层的组织形态;村干部则是脱贫攻坚精神在常态化帮扶阶段的直接承载者。然而调研所见，这一群体正面临身份无编制、报酬偏低、离任无保障、容错无机制的"四无"困境，与其承担的功能重量严重失衡;其深层症结在于村级集体经济空壳化，致使乡村公共事务缺乏物质支撑，干群矛盾集中于利益分配环节，基层干部只能以情怀和透支维系运转。本文在剖析村委会体制定位与村干部现实处境的基础上，借鉴新疆哈巴河县集中公开202名领导干部联系方式、五位全国驻村第一书记十年坚守"啃硬骨头"的正面样本，提出以"不开荒的沙棘全产业链＋轻资产数字电商平台＋透明化集体经营"为核心的联动破题路径：以产业购销与劳务就业夯实集体与群众双增收，以全留痕线上结算压缩小微权力寻租空间、推动基层干部从"不敢腐、不想腐"走向"不需要腐"，并以集体收益补充离任村干部养老帮扶。文章同时申明生态、合规、自愿、财务、节奏五条运行底线，并就村干部保障体系提出政策建议。

关键词：村委会;村干部;基层治理;村集体经济;沙棘产业;数字电商;离任保障

一、问题的提出：从"两份通讯录"说起

近期两则公开信息，恰好构成了观察中国乡村治理的一正一反两个切面。

一是新疆阿勒泰地区哈巴河县集中发布《哈巴河县党政领导通讯录》，一次性公开四套班子领导、县直部门领导、乡(镇)领导共202名干部的手机号码。县委常委、宣传部部长表示，这是该县首次大面积、集中式公开领导干部联系方式，旨在让群众快速对接对应部门和领导。媒体随机拨打验证，接通率良好;有干部表示"电话24小时开机，群众随时能打";县委书记本人接到的群众来电来信已建立专项台账、逐一批示、转办落实。一个西北边陲小县，把"让群众找得到人"做成了一种制度安排。

二是国务院新闻办公室"新征程上的奋斗者"中外记者见面会上，5位驻村第一书记讲述的攻坚故事：青海玉树的才仁吉藏驻村11年，为近50公里破损牧道把所有破损点走了一遍，逐级汇报、多方争取，终成通途;河南太康的韩宇南自掏5万余元购置辣椒种苗、承诺"收益全归群众"，把群众从"要我干"带向"我要干";云南鲁甸的王忠林驻村十年写下29本工作日志，用"一双脚、一张嘴、一颗心"从"镀金过路人"变成"老乡老王"；河北阳原的孙国亮用两三年时间，把"蹲墙根晒太阳、等政府送小康"的村民一户一户点燃。他们的共同底色，是脱贫攻坚精神中"上下同心、尽锐出战、攻克堡垒"的具象化。

而在秦岭南麓一个原国家深度贫困县，笔者却观察到另一种现象：脱贫攻坚期间，当地曾把所有县级领导干部的电话号码完整印入机关通讯录，全县干群同欲，综合考核连年全省前列，县委获评全国脱贫攻坚先进集体;2020年过渡期开始之后，通讯录上县级领导的号码却被逐一删空，群众和基层干部再难"找得到人"。无独有偶，有基层工作者就乡村产业提出的建言获省级主要领导批示、省级主管部门复函支持，文件转至县一级后，经数月没有回音、没有落实、没有答复。

两相对照，本文提出的问题不是道德层面的，而是制度层面的：村委会与村干部在中国政治体制中究竟承担何种功能?为何这一功能重量与其保障水平长期失衡?在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的阶段，能否找到一条不开荒、不举债、门槛低、能留痕、可持续的破题路径?

二、

《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的基层群众性自治组织，同时承担协助乡级人民政府开展工作的法定职责。这一"自治+协助"的双重属性，决定了村委会在中国治理结构中的特殊位置。综合基层运行实际，其作用可归纳为五个方面。

（一）政策落地的"最后一公里"。医保社保参保动员、补助对象摸排登记、防返贫监测排查、改厕改污、产业奖补申报——任何一项惠民政策，最终都要由村干部入户、核对、填报、跟进，才能从文件变为群众口袋里的实惠。没有这一层，再好的政策也只是纸面文字。

（二）社会稳定的"第一道防线"。宅基地边界、灌溉用水、邻里纠纷、婆媳矛盾、陈年旧账，这些"说大不大、说小不小"的民间摩擦，若无人调处，极易累积为冲突甚至信访。村干部人熟、地熟、情况熟，天天在村里转，风险最早感知、矛盾最先介入，大量纠纷被化解在萌芽状态。社会治理重心下移，说的正是这一层。

（三）乡村发展的"一线施工队长"。一个村能不能变化，很大程度上取决于有没有有能力、有想法、肯干事的村级班子。争项目、引产业、修基础设施、组织集体经济经营活动，均由村干部牵头落地。脱贫攻坚期间驻村第一书记与村"两委"的配合实践已经证明：村级有主干，外部资源才接得住、留得下。

（四）应急处突的"吹哨人与守夜人"。防汛防火、地质灾害转移、暴雪道路抢险，一个通知就得立马到岗，半夜集结、节日值守是常态。在最危急的时刻，出现在群众面前的第一个"公家人"，往往就是村干部。

（五）党群干群关系的"神经末梢"。群众评价党和政府，最直接的依据不是文件，而是身边这些天天见面的人。村干部的样子，就是组织在群众眼中的样子。哈巴河公开领导号码之所以引发广泛共鸣，正因为在群众朴素的政治认知里，"找得到人"就等于"有人负责"——这条连接线一旦接通，信任随之流通;一旦掐断，政策的温度就传不进千家万户。

正因如此，2024年以来中央层面持续为基层减负、强调"大抓基层"的鲜明导向，其逻辑起点一致：基层是国家治理的基石，基石的支撑力取决于基座上的人。

三、现实之困：村干部群体的"四无"处境与"三多"代价

与上述功能分量形成鲜明反差的，是村干部群体普遍的保障困境。综合基层调研与公开报道，可概括为"四无"。

（一）身份无编制。村干部不纳入公务员或事业编制序列，"说他是干部，他没有编制；说他是农民，他又全年在干干部的活"。干好了仍是村干部，干不好可能被选下去，职业通道基本关闭。中西部的普遍现实是：村级后备力量匮乏，想当村干部的人不多，一旦有人中途离开，一时竟找不出替补。

（二）报酬无比例。据近年公开报道，全国多数地区村主职干部月报酬约在三四千元至六七千元区间，不少中西部地区仅两三千元，年收入远低于外出务工水平，且部分地区发放不及时。有基层干部直言："干村干部，先要做好受穷的准备。"误工补贴标准固定，"发不了财，也发不了家"，而工作是"白天天天跑东家、串西家，晚上坐在电脑前填表、整理资料，加班是常态"。社会保险方面，多数地方未纳入职工养老保险体系，医保、养老多以个人身份自行购买。

（三）离任无保障。干部退休有养老金，村干部不叫退休、叫"离任"。大量在村里干了二三十年的老村组干部，离任后仅有微薄的生活补贴，部分地方标准与特困供养线相比都显得单薄;在任期间日夜奔波落下的慢性病，退休后集中显现。养老钱哪里来、病了谁来管，成为中西部农村一个庞大群体没有答案的共同难题。各地虽有离任村干部生活补贴制度，但总体标准低、年限门槛高、覆盖面有限，尚未形成系统性安排。

（四）容错无机制。村干部身处一线，干得多、错得多，但出了差错，往往上面问责、下面指责，后果自己扛。久而久之，"多干多错、少干少错、不干不错"的消极心态滋生——这不是村干部的问题，是保障与评价机制的问题。

与"四无"相伴的是"三多"的隐性代价。

一是干活多。"上面千条线，下面一根针"，所有政策落实、统计填报、走访排查最终都汇到村这一级，节假日无休、随叫随到。

二是受气多。惠民政策村干部只是执行者而非制定者，但"只要不合心意，立马翻脸"：整治环境被指"折腾"，统一缴费被疑"捞好处"，配合登记被骂"多管闲事"，调解矛盾"两边不讨好"。基层干部总结的顺口溜令人五味杂陈："干最累的活，挨最毒的骂"；"你秉公办事，有人说你不通人情；你灵活处理，有人说你有猫腻；干得多说你出风头，干得少说你占着位子不干事"。

三是寒心多。最磨人的不是身体的累，而是"好事办成千应该，稍有差错罪该万死"：修了十条路没人记得，一条没修好全村皆知;帮一户人家三年低保、务工、修房，只因拒绝了一次违规请求，反被造谣"收了别人的好处"。有村干部由此总结出朴素而苦涩的"生存经验"：帮人十次无人记得、一次没帮人人记得；说过的每句话都可能变成刺向自己的刀；所以"少说话，多干事，按规矩来，凭良心干，问心无愧就行"。这些个体叙事的背后，是一个值得严肃对待的治理命题：当奉献者持续被误解消耗，愿意奉献的人就会越来越少;当"干事的人受穷受气、躺平的人一身轻松"成为可感知的评价信号，乡村治理的人才根基就会松动。

更深层的追问是：村干部为什么这么难?仅仅是待遇问题吗?本文认为，待遇与保障是表象，村级集体经济空壳化才是症结所在——这构成了下一部分的分析。

四、症结之析：集体经济空壳化与"分配型矛盾"的循环

（一）空壳化的现状。在脱贫地区特别是山区农业县，多数行政村集体经济缺乏稳定经营性收入，运转依赖转移支付，无钱投入公益事业、无钱组织便民服务。"无钱办事"的村委会，既没有能力给群众看得见的实惠，也没有资源为自身行为提供缓冲，干部只剩下"嘴协调、腿跑腿"。

（二）矛盾何以集中爆发于村这一级。公共经济学的一个基本判断是：分配资源越稀缺，围绕分配的争夺越激烈。当集体经济有经营性收益可供分配时，村庄公共事务(修路、路灯、救济、慰问、公益岗位)有物质支撑，干部的权威建立在"能办事"之上;当集体账户长期空壳，一切资源都来自自上而下的转移支付和指标分配——低保名额、受灾救助、危改补助——村干部就被推到了"分蛋糕的人"的位置上。分蛋糕的游戏规则决定了：无论怎么分，未分得者必然不满。这正是"帮了三年、一次拒绝就被造谣"这类寒心故事的结构性根源：不是村民天生刻薄，而是制度把村干部放在了零和分配的夹缝里。群众"对我有利就是好干部、对我不利就是坏人"的评价逻辑，本质上是资源稀缺条件下分配矛盾的投射。

（三）空壳化的另一面：小微权力失范。同样由于集体家底空虚、村级事务以"分钱分物"为主，有限的资源分配恰恰成了寻租空间所在：物资采购、补贴上报、项目发包多在线下流转、账目不透明，群众监督无从下手，"被动涉腐"与"被怀疑腐败"的风险同时存在——干事的干部怕被误解，动了歪念的干部缺乏留痕约束。廉洁教育与监督问责解决的是"不敢腐、不想腐"，但只要分配权集中、账目不透明、干部收入与奉献倒挂，"不能腐、不需要腐"的物质与机制基础就立不起来。

（四）破题方向由此清晰。要系统性缓解村干部困境，不能只靠涨补贴(财政压力大且治标)，而应回答三个连环问题：集体经济的经营性收入从哪里来?干部群众的利益联结从哪里建?小微权力的运行如何变得群众看得懂、监督得了?以下方案即围绕这三问展开。

五、破题之路："不开荒的沙棘产业＋数字电商＋透明集体经营"联动方案

笔者提出并曾建言的路径（相关产业建言已获省级主要领导批示、省级主管部门复函支持，企业经营信息均来自公开披露资料，最终以主管部门依规审定为准），是引进内蒙古宇航人集团沙棘全产业链科创体系与其数字电商平台"宇航商城"，在严守生态保护红线、不新增开荒种植的前提下，走"产业购销+劳务就业+轻资产电商+留痕结算"的联动路子。其要义不是"多上一个项目"，而是为乡村治理装上新引擎。

（一）为什么是沙棘。沙棘是退化生态区植被恢复的先锋树种，根系固氮、保持水土;据公开科研资料，其富含维生素、黄酮、多酚等多种营养素与生物活性物质，药食同源，精深加工空间大。关键在于：发展沙棘产业完全不等于上山开荒——产业落点可放在原料购销、产品展销、科创转化、劳务就业等低扰动环节，不新增种植、不破坏原生植被，契合"绿水青山就是金山银山"的转化逻辑，特别适配秦岭等生态敏感山区县。对链主企业科创能力的引入(真菌多糖提纯、植物有效成分萃取等)，还可直接赋能柞水木耳、中药材等存量主导产业，把"初级卖原料"升级为"精深卖价值"。

（二）数字电商把参与门槛降到"一部手机"。宇航商城采用源头直供、零库存、轻资产模式，契合"手机变成新农具、数据变成新农资、直播变成新农活"的数字乡村方向。其对四类人群的适配尤其值得注意：返乡大学生创业无需囤货投资;农村妇女居家灵活就业、兼顾家庭与增收;残疾人群体规避体力短板参与线上运营;脱贫群众依托村集体统一培训参与推广分销获得持续性收入，筑牢防返贫底线。让最弱势的群体能够低门槛进入产业链分工，这正是脱贫攻坚"精准"精神在产业端的延续。

（三）对本论题核心的三重治理效应。这是本方案区别于一般产业项目之处：

给集体经济一个"留痕的经营性收入"。推行"村集体+平台+农户"：村集体整合本地农产品及沙棘购销资源，统一溯源、统一上架、统一外销、自动结算，全部交易线上留痕、可审计。村集体账户第一次有了经得起查的经营性收入，"无钱办事"始有解。

给村干部一个"从分蛋糕到做蛋糕"的角色转换。当干部的主要精力从分配转移支付指标，转向组织产业、经营集体资产、创造增量收益，干群利益由零和博弈转为正向联结：群众在产业链上挣的是劳动报酬、分享的是经营收益，"这次没我的名字"式的分配怨恨自然失去大半土壤。干部靠带头干事树立权威，而不是靠掌握分配权维持地位——这是化解基层矛盾最根本的一招。

给小微权力一个"技术上不能腐"的笼子。交易全流程线上留痕、自动结算、群众可查，压缩了线下操作与暗箱空间;同时，集体经济壮大与干部合理取酬(依规定程序列支经营报酬与绩效)有了正当来源，使基层干部从"不敢腐、不想腐"进一步走向"不需要腐"——当干干净净就能挣到体面的钱，腐败的机会成本便高到无人愿试。这正是"三不腐"一体推进在村这一级的物质化落地。

给离任保障探索一个"可持续的补充渠道"。在集体经济发展收益中，依照农村集体资产管理规定和"四议两公开"程序，探索设立离任村干部养老帮扶与医疗互助补助资金，并将产业链劳务岗位、公益性岗位向离任村干部家庭优先倾斜，为老村干部"退有所依"提供市场化、可持续的新补充。须明确：此为集体收益分配的制度性补充，不能替代法定养老补贴与养老保险制度。

六、运行边界：五条底线先立后动

任何以"富民"为名的方案，都必须先自缚于底线，否则可能制造新的矛盾。本方案申明：

生态底线：全程杜绝毁林开荒、破坏原生植被，不借产业之名新增大面积种植，主动接受最严格的生态审查。

合规底线：产业实体经营与商城线上业务严格分开评估;商城的分销层级、结算规则等模式要素，事先提交市场监管部门开展合规咨询并留存记录;如经研判触碰传销等监管红线，平台合作环节立即止步，产业购销与劳务环节仍可独立推进。

自愿底线：群众参与以劳动报酬为主，线上一切经营行为自主自愿、自负盈亏，政府不出台鼓励性承诺、不出具任何形式的担保。

财务底线：项目不要求财政直接投入、不形成政府债务，以市场化方式轻资产运作。

节奏底线：先选一两个村试点，跑通"产业—就业—集体—治理"闭环并经评估后再审慎推广，不盲目铺开。

七、政策建议

把村干部保障纳入乡村振兴实绩考核的硬任务：稳步提高村主职干部报酬并建立与考核挂钩的正常增长机制，推动有条件的地区将在职村干部纳入职工养老保险、离任村干部补贴标准动态调整，由省级层面统筹补助资金。

推广"找得到人"的连接机制：参照哈巴河做法，推动县乡村三级干部服务联系方式公开，建立"来电登记—领导批示—转办落实—办结反馈"群众诉求闭环台账，并同步上线民意办理小程序，让传统通讯录升级为"数字通讯录"。

建立上级批示与基层建议的限时领办、办结销号制度：对获省级以上批示事项明确承办单位、答复时限与书面反馈，防止"批示停在半路"，以制度维护政令畅通与政府公信。

设立过渡期村级产业与治理联动试点：遴选生态敏感的原脱贫县，试点"科创赋能存量产业+留痕结算壮大集体经济+集体收益补充离任养老"的闭环模式，由市场监管、林草、农业农村部门前置联审，成熟一批推广一批。

改革驻村帮扶考核指挥棒：把"群众找得到干部、办得成事、看得清账"的实例与满意度作为硬指标，逐步替代台账留痕式检查——当年脱贫攻坚靠"群众认账"打赢，常态化帮扶也要靠"群众认账"检验。

八、结语

新疆哈巴河的202个手机号码说明：让群众找到你，是信任，更是决心。五位第一书记的十年坚守说明：路是一堂堂走出来的，人心是一回回接通焐热的。而"四无""三多"的村干部群像则警示我们：脱贫攻坚精神能否在过渡期和常态化帮扶中延续，不只取决于文件怎么写，更取决于最基层那一层人——他们的收入、他们的保障、他们的尊严、他们与群众之间那根线——是否被认真对待。

基层稳，大局稳。善待扎根乡村、默默付出的村干部与村级组织，不是施舍式的同情，而是国家治理成本的理性投资。当一位老村干部退下来不再为"养老钱哪里来、病了谁来管"发愁，当返乡青年用一部手机就能起步，当村集体账户上第一次有了留痕可查的经营性收入，当群众在产业链上挣的是工资而不是盯着分配名单——产业提质、集体增收、群众就业、基层善治、老干部安养这五道题，才真正有了同一个解。（赖光全）