发展银发经济，既是积极应对人口老龄化的战略之举，又是培育经济发展新动能、提高人民生活品质、加快推动高质量发展的长远之策。近年来，商洛市以“中国康养之都”建设为引领，着力构建“居家、社区、机构协调、医养康养有机结合”的养老服务新体系，探索开辟“旅居+康养”银发经济发展新赛道、新模式，银发经济发展取得一定成效，镇安县、丹凤县成功入选首批全省旅居养老试点。

22℃商洛·中国康养之都

一、形势与机遇

（一）从宏观层面看，政策体系不断完善。仅2023-2025年国家层面密集出台11个主要文件，涉及20多个部门。2022年10月，党的二十大明确提出“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业”。2024年1月，国家首个以银发经济命名的政策文件《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》出台，明确了产业发展的总体方向和原则。2024年7月，党的二十届三中全会提出“发展银发经济，创造适合老年人的多样化、个性化就业岗位”要求。同年8月，国务院发布《国务院关于促进服务消费高质量发展的意见》，进一步明确“大力发展银发经济，促进智慧健康养老产业发展，推进公共空间、消费场所等无障碍建设，提高家居适老化水平”要求。2025年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》强调“稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，优化就业、社保等方面年龄限制政策，积极开发老年人力资源，发展银发经济”，为银发经济高质量发展奠定了战略基础。接着国家八部门联合发布《关于培育养老服务经营主体促进银发经济发展的若干措施》，为银发经济的高质量发展提供了政策指引与行动框架。2026年，国务院召开新春首次常务会议，研究推进银发经济和养老服务发展有关工作，并作出一系列重要部署，银发经济再迎政策利好。

（二）从各地实践看，典型案例提供借鉴。京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等国家重点布局区域纷纷响应国家号召，抢抓风口打造具有本地特色的银发经济产业园，率先占领银发经济市场版图。长三角地区以上海为核心形成了“研发-制造-服务”全产业链布局，园区数量最多，创新能力和产业集聚度领先全国;粤港澳大湾区依托制造业基础和政策优势快速追赶，广州、深圳、佛山等地产业园呈现多元化发展态势，仅康复辅具产业企业达1000多家，预计2027年营业收入将超过2.6万亿元;京津冀及成渝地区作为新兴布局区域，产业园规模虽相对较小，但依托区域政策优势和产业特色，展现出较强发展潜力，成都银发电商产业园聚焦适老产品研发、电商运营与供应链服务，已吸引200余个品牌入驻，涵盖食品、保健品、康复辅具等4000余款产品，日均直播流量超300万人次。广西充分整合自然景观、历史文化等资源，打造候鸟式、疗养式、文旅式、田园式特色旅居基地，发展“养老+旅居+行业”新业态，每年赴广西旅居养老一周以上的老年人超过380万人次。

成都银发电商产业园

（三）从省内发展看，产业体系初步构建。省委、省政府将银发经济作为重要民生工程和产业方向，持续发展壮大养老产业，加强老年用品研发和推广，丰富养老服务场景，不断满足老年人消费需求，推动银发经济扩容提质。举办全省银发经济高质量发展大会，13家金融机构为养老产业发展贷款授信1165亿元，与17个省份建立旅居康养合作关系，10家养老产业前沿科技企业成立科技创新联合体;联合11个西部省市签订推进银发经济产业园合作共建协议，印发《关于促进陕西省银发经济产业园建设的通知》，明确到2030年，各设区市至少建成1个、全省建成10个以上具有显著地域特色的银发经济产业园区;连续举办三届西安国际养老产业博览会，吸引500多家企业参展参会，发布《陕西银发经济产业指导目录》，收录优质产品135个，有16个项目入选国家智慧健康养老推广目录，全省养老产业规模达3674亿元。汉中市前瞻布局，率先在全省出台《促进银发经济发展实施方案》，推动银发经济与文旅、医药、科技等产业深度融合，2025年，全市累计接待旅居老人1160万人次，实现银发旅游收入78.5亿元，同比增长18.7%。同时，西安、宝鸡、安康等均在加速布局养老产业，抢占银发经济发展新赛道。

二、现状与隐忧

（一）有发展潜力，但系统规划不足。商洛依托“中国康养之都”品牌优势与高铁即将联网带来的区位重构机遇，具备发展银发经济的优越条件，但整体仍处于有潜力、缺路径的起步阶段，资源价值尚未充分释放。一是顶层设计缺失。缺乏银发经济专项规划，发展目标、空间布局与实施重点不够明确，产业导向仍停留在宏观表述层面。二是政策配套薄弱。现有措施以发展康养产业的指导性意见为主，在土地、资金、人才等关键环节针对银发经济缺乏可操作性细则，市场主体参与动力不足。三是产业研究滞后。对银发经济的认识局限于传统养老，在智慧养老、老年文旅、康复辅具等新兴领域缺乏产业链研究与项目化推进路径，潜在市场未能转化为清晰发展图谱。

“美丽中国乡村游”康养旅游专列奔赴丹凤

（二）有产业基础，但转化层级偏低。商洛拥有规模可观的中药材与绿色农产品资源，年产中药材20万吨以上，有冷水鱼等全国名特优新农产品102个，能为开发银发健康产品提供重要原料支撑，但产业链条短、附加值低的问题突出，资源优势未转化为产品优势。一是产品结构初级。道地药材、特色农产品多以原材料或初加工形态输出，面向老年人群的定制化、高附加值终端产品开发严重不足。二是产业链协同缺位。本地企业多处于种植供应环节，在研发设计、品牌营销、渠道服务等中下游环节能力薄弱，存在“原料输出、产品输入”现象。三是新兴赛道布局空白。智慧康养产品、老年功能性食品、康复辅助器具等融合型产业几乎未起步，产业升级缺乏新动能。

（三）有市场主体，但带动能力有限。商洛已培育出商州金菊、丹凤金山等民营养老服务企业18家，初步形成多元服务形态，但企业普遍规模小、竞争力弱，只有4家实现盈利，对产业的引领、整合作用不明显。一是企业实力不强。现有企业中规上企业占比低，缺乏具有品牌影响力和资源整合能力的龙头企业，难以形成集群效应。二是盈利模式单一。收入主要依赖传统养老床位费用和政府购买服务，在专业照护、健康管理等高附加值服务领域拓展不足，可持续发展能力弱。三是产业链整合缺失。企业多局限于服务提供，未能向上游产品研发和下游消费拓展，缺乏“以服务带产业、聚资源”的链主功能。

（四）有资源禀赋，但开发利用不足。商洛坐拥高等级旅游景区与优质生态气候资源，有3A级以上景区50家(5A级景区1家)、乡村旅游示范村43个、西北最大溶洞群柞水溶洞等自然景观，气象指数、温湿指数“最舒适期”全国第一，这与银发群体康养旅居需求高度契合，但资源开发、产品供给仍停留在传统观光层面，适老转化率低。一是产品体系错配。现有旅游产品以大众观光为主，缺乏针对老年人的主题旅居、健康管理、文化体验等深度产品。二是配套设施不适老。景区、住宿、交通等环节无障碍建设滞后，医疗应急、便捷交通、休憩服务等老年友好型公共服务存在短板。三是融合发展程度低。“旅游+康养+文化”仍处于概念阶段，未能构建“旅、居、养、医、娱”一体化服务体系，品牌营销也未精准聚焦银发客群，市场吸引力和辨识度不足。

山阳县高坝店镇富桥社区老年大学

三、对策与建议

（一）完善顶层设计，构建系统化政策体系。一是编制专项规划。出台《商洛市银发经济高质量发展三年行动计划》，明确产业规模、结构优化、品牌建设等核心目标，划定产业空间布局，聚焦老年食品、智慧康养、老年文旅、康复辅具等重点新兴领域制定详细发展路径。二是强化政策配套。研究制定土地复合利用、财政贴息补助、税费优惠等可操作性细则，设立银发经济产业发展基金，探索“补改投”模式，对社会资本投资适老产品研发、适老设施改造等项目给予精准支持。三是深化产业研究。联合高校及智库设立银发经济研究院，定期发布《商洛银发经济发展蓝皮书》，开展细分产业链图谱研究，建立银发经济重点项目库，推动潜在需求转化为实体项目，为产业发展提供科学指引。

（二）推动产业升级，打造高附加值产品链。一是发力产品创新。依托中药材和绿色农产品资源优势，借鉴浙江银发经济产业园建设经验，规划建设银发健康产品产业园，联合中科院、西农大、陕西中医药大学等研发机构，重点攻关连翘、丹参等道地药材的精深提取、老年功能性食品和便携式康复器材的研发与转化，推动原料输出向终端产品制造跃升。二是强化链条协同。组建“龙头企业+合作社+种植基地”产业联盟，抢抓《中药注册管理专门规定》第七十五条落地、中药产业深度出清的机遇，支持盘龙药业、天士力等药企进一步向研发设计、品牌营销、电商物流等环节延伸，建设区域性银发产品检验检测与认证中心，打造“种植-研发-制造-服务”一体化链条。三是布局新兴赛道。制定智慧康养产品应用推广计划，探索在社区和机构建设智慧养老服务平台，引进培育老年智能穿戴、居家监测设备等制造企业，策划举办秦岭老年健康产业博览会，设立康复辅具展示体验中心，加速培育产业增长新动能。

商南老年护理院

（三）培育市场主体，激发引领性发展动能。一是实施龙头引育。借鉴合肥市经验，每年按照不低于55%的比例，从福利彩票公益金中列支资金扶持养老服务企业。制定银发经济龙头企业培育清单，通过“一企一策”在土地等方面给予倾斜，全力支持本地优质企业扩容提质、升规上市。瞄准国内泰康、九如城等康养领军企业，开展定向招商，力争引进1-2家区域性总部或功能性机构，带动产业链上下游集聚。二是创新服务模式。鼓励企业突破床位经济局限，大力发展“物业服务+养老服务”、专业照护、认知症照护专区、老年健康管理等高附加值业态。支持企业依托互联网平台拓展“线上咨询、线下服务”和订单式居家养老服务，构建多元盈利模式。三是增强链主功能。支持有实力的养老服务企业向上游产品研发和下游消费领域拓展，探索“服务机构+产品供应商+保险金融”融合发展模式，打造集产品体验、健康管理、文化娱乐于一体的社区银发经济综合体。

(四)优化产品供给，建设全域性适老环境。一是开发适老产品。依托金丝峡、牛背梁等高等级景区和优质气候资源，设计推出静心禅修、中医调理、避暑旅居等主题康养套餐，打造“商於古道”老年研学、非遗手作等文化体验产品，构建覆盖短途疗养、中长期旅居、特色体验的多层次老年文旅产品体系。二是推进适老改造。实施老年友好型景区创建行动，加快主要景区、旅游干线、公共交通的无障碍设施改造升级，在康养基地、旅居点位嵌入健康驿站，提供便捷医疗、紧急救援与健康监测服务，构建安全、便捷、舒适的老年旅游服务网络。三是促进深度融合。以“中国康养之都”品牌为统领，推动文旅、民政、卫健等部门协同，打造一批旅、居、养、医、娱一体化示范项目。支持商州金菊、镇安乐欢格、山阳丰阳等本地养老服务企业进一步拓展西安、重庆、武汉等周边养老服务市场，开展针对银发客群的精准营销，全面提升“22℃商洛”品牌在老年市场的影响力与吸引力。（李山林）